1. Die USA sperren den Taliban den Zugriff auf die Devisenreserven
Die USA haben im August 2021, nach dem Fall Afghanistans an die Taliban, etwas unternommen, welches sich nun, im Rückblick, wie ein Pilotprojekt zur Beschlagnahme russischer Devisenreserven ausnimmt.
Die Regierung Afghanistans unter Präsident Ghani bzw. die Zentralbank (DAB) hatte Devisenreserven in Höhe von knapp 10 Mrd. US-$ (Stand Ende 2020) angehäuft, von denen waren – vermutlich nicht als Ausfluss einer souveränen Entscheidung – rd. 7 Mrd. bei der US-Zentralbank in New York geparkt worden. Nach dem Abzug der westlichen Truppen und der Machtübernahme durch die Taliban sperrte die Regierung der USA dieses stattliche Guthaben. In Afghanistan brach alsbald nach Abzug der westlichen Truppen eine Hungersnot aus, die durch die Verfügung über diese Mittel erheblich zu lindern gewesen wäre. Doch das führte nicht dazu, dass die USA ihre Haltung änderten. Stattdessen wurde eine multinationale Geber-Konferenz veranstaltet, um Mittel in der Not aus den Taschen anderer Staaten aufzutreiben.
Zudem wuchs innerhalb der USA ein Problem auf. Dieser nun mutmaßlich auf lange Zeit herrenlose Schatz weckte die Begehrlichkeit Privater – die Klageindustrie ist in den USA bekanntlich ein profitabler und expansiver Wirtschaftsbereich. Opfer des 11. Septembers machten vor US-Gerichten Ansprüche auf Schadensersatz geltend. Sie behaupteten, die Taliban hätten die Anschläge im Jahre 2001 unterstützt. In den anlaufenden Rechtsverfahren hat die US-Regierung sich verpflichtet, die Hälfte, d.i. 3,5 Mrd. $, bis zu einer gerichtlichen Klärung zurückzuhalten. Sie erklärte zwar, das Zentralbankguthaben sei insgesamt beschlagnahmt worden für einen allfälligen Gebrauch zu humanitären Zwecken, es sei nicht blockiert unter dem Terrorism Risk Insurance Act (TRIA, 28 U.S.C. § 1610 note), für Schadensersatzzwecke sei es deshalb nicht verfügbar. Doch blockiert und damit für Afghanistan unverfügbar blieben die Mittel dessen ungeachtet.
Das Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA, 28 U.S.C. §§1602–1611) schützt Vermögenswerte fremder Staaten in den USA vor einer Beschlagnahme allein durch Gerichte, sofern es darum geht, Forderungen Privater gegen diese Staaten durchzusetzen – ungeschützt ist es vor der rechtlich ungebundenen Verfügung durch den US-Staat, an Gerichten vorbei. Auffassung der US-Regierung ist es, durch FSIA nicht gebunden zu sein. Die US-Regierung verweist zudem darauf, dass sie die Taliban nicht als Regierung Afghanistans und damit von Taliban beherrschte Institutionen nicht als Vertreter des Staates Afghanistans anerkennt – was ihr gutes Recht ist, aber nichts an der Tatsache ändert, dass die Regierung der Taliban in Afghanistan zweifelsfrei herrscht und deshalb auf UN-Ebene den Staat Afghanistan vertritt. Bei der Anerkennung der Legitimität von Regierungen steht Dritt-Staaten, auch den USA, jede Willkür offen – zuletzt gezeigt im Fall Venezuela. Völkerrechtlich aber ist das unerheblich. Das Prinzip der UN ist, Fragen der Legitimität der Machterringung, dieses wertepolitische Kalkül, aus der Frage der Anerkennung von Regierungen auszuschließen.
Aus unerklärten Motiven zieht die US-Regierung aus ihrer solipsistischen Position den Schluss, ein US-Gericht habe zu entscheiden, ob die afghanischen Guthaben unter US-Recht den Taliban zur Verfügung stehen oder ob sie genutzt werden dürfen zur Befriedigung von Ansprüchen Privater unter dem TRIA, dass also die FSIA-Schutzvorkehrungen dahinter zurückzustehen haben. D.i. ein Argument, welches klar Völkerrecht ausschließt und zudem offenkundig an den Haaren herbeigezogen ist, die aufgemachte Alternative ist schließlich unvollständig. Die haarspalterische Argumentation mit rechtlicher Ungeklärtheit dient einem Zweck: Mittels Verstreichen von Zeit die typische Macht des Besitzenden auszuüben.
Entscheidend aber ist das Signal, welches die US-Regierung mit dieser erstmaligen Konfiszierung von Staatsvermögen ohne Beteiligung von Gerichten in Drittstaaten gesandt hat: Eure Zentralbankmittel sind nicht länger bei uns, in den USA durch den FSIA, geschützt – selbst nicht unter einer Regierung von der Qualität eines Präsidenten Biden. Die 7 Mrd. $ Afghanistans sind da nur peanuts. Russland hatte das Signal auch verstanden und hatte seine Reserven in den USA vor dem Start seines Angriffs in der Ukraine deutlich heruntergefahren. Dass hingegen die Europäer zu demselben Maß an rechtlicher Willkür greifen könnten, damit hatte man in Russland nicht gerechnet. Die Folge: Der bei weitem größte Teil der von G7-Mitgliedern konfiszierten Devisenreserven Russlands ist in Kassen von EU-Staaten deponiert, das meiste in Belgien, dem Sitzstaat von Euroclear.
2. Flucht in die Schweiz
Mit ihrer pionierhaften Entscheidung hat die Regierung der USA sich aber auch nach innen auf Glatteis begeben. Wer will schon sicher wissen, ob die Gerichte in den USA die aus der Luft gegriffene Entscheidung der Regierung, lediglich die Hälfte der afghanischen Guthaben der allfälligen Verteilung durch US-Gerichte an 9/11-Geschädigte zu überantworten, auch anerkennen? Mit ihrer Dammbruch-Entscheidung hat die Biden-Regierung ein justizielles Risiko geschaffen.
Um dieses einzuhegen, hat sie zu einer skurrilen Sicherungsmaßnahme gegriffen. Sie hat die von ihr für Afghanistan vorgesehene Restmenge an Finanzmitteln lieber ins Ausland geschafft, um es vor dem Zugriff eigener Gerichte zu schützen. Das Geld wurde in die Schweiz überwiesen – man erkennt, wofür die vielgescholtene „Festung Schweiz“ doch gut ist, weshalb auch die USA diese Vermögens-Schutzburg, die auch von den Oligarchen Osteuropas nach der Wende und Russlands viel genutzt wurde und wird, gerne am Leben erhalten.
Empfänger der rund 3,5 Mrd. US-Dollar ist der Afghan Trust. Sein Statut besagt, er solle “protect, preserve, and disburse assets for the benefit of the Afghan people.” Die Taliban-geführte Regierung Afghanistans hat nichts zu sagen bei den anstehenden Ausgabeentscheidungen. Das erklärte Ziel des Fonds ist es, die Verwendung der DAB-Devisenreserven “out of the hands of the Taliban” zu halten. Die Betonung im Statut liegt auf “disburse” – der Fonds ist nicht lediglich ein treuhänderischer Verwalter dieser Reserven. Es sollen vielmehr irreversible Ausgaben-Entscheidungen getroffen werden, und das, so der Anspruch, im Namen des „afghanischen Volkes“. Solche Ausgaben können sowohl im Abtragen von Schulden Afghanistans bei internationalen Finanzinstitutionen bestehen, der Fonds könnte aber auch Rechnungen begleichen für Einfuhren z.B., die nun im Gefolge der Serie von Erdbeben in Herat dringend benötigt werden. Noch willkürlicher als in dieser Weise von den USA demonstriert kann man schwerlich mit dem Souveränitätsrecht eines jeglichen Staates nach Art. 2 (1) UN-Charta umgehen.
Dabei betont das US State Department, nicht-ausgegebene Mittel des Fonds würden am Ende der DAB zur Verfügung gestellt werden. Doch das ist eine eher wohlfeile Beteuerung. Bevor das Versprechen wahr werden kann, sind etliche Bedingungen zu erfüllen, welche die U.S. Regierung formuliert hat. Die Voraussetzungen sind aber so hoch gelegt, dass sie auch von Deutschland und den USA nicht erfüllt werden Die DAB müsse ihre “independence from political influence and interference” nachweisen – d.h. in diesem Fall ihre Unabhängigkeit von den Taliban. Gelte diese Forderung für die New Yorker Zentralbank-Filiale der USA, hätte sie kaum der Bundesregierung den Zugriff auf afghanisches Staatsvermögen zugestanden. Zusätzlich müsse die DAB angemessene Schutzmechanismen gegen Geldwäsche und gegen Terrorismus-Finanzierung institutionalisiert haben und schließlich in ihr Führungsgremium einen Beobachter hoher Reputation aus einem Dritt-Staat aufgenommen haben. Es verwundert nicht, dass ein im Juli 2023 von den USA veranlasstes Assessment der DAB zu dem Schluss gekommen ist, dass die beschlagnahmten und im Fonds in der Schweiz (noch) verwahrten Vermögenswerte nicht an ihren legitimen Eigentümer ausgezahlt werden können.
