1. Die Minderungs-Funktion des ETS und seine aktuelle Anschärfung
Das Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) funktioniert nach dem Prinzip des sog. „Cap and Trade“. Mit Betonung auf „Cap“. Diese Obergrenze (Cap) wird von der Politik festgelegt und gleichsam festgenagelt. Damit wird entschieden, wie viele Treibhausgase von den gut 10.000 Groß-Kraftwerken und -Anlagen plus neuerdings Flugzeugen und Schiffen, die der Emissionshandels-Richtlinie der EU unterstehen, insgesamt ausgestoßen werden dürfen und können.
Soweit das Grundsätzliche. Die Aussage vom fixierten Deckel aber muss periodisiert bestimmt werden. Die Mitgliedstaaten innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraumes, nicht lediglich die EU-Mitgliedstaaten, geben pro Jahr eine fixierte Menge an Emissionsberechtigungen aus. Eine Berechtigung erlaubt den Ausstoß einer Tonne CO2-Äquivalent an Treibhausgasen. Empfänger der Berechtigungen sind entweder die Betreiber bestimmter Typen von Anlagen (kostenlos) oder der Markt (entgeltlich).
Die Menge der auszugebenden Berechtigungen wird jedes Jahr vermindert, und zwar programmiert, gemäß einer von der EU festgelegten Geraden mit einem negativem Abwärtswinkel – „Linearer Reduktionsfaktor“ (LRF) genannt.
- Da galt bislang – in Phase 3, der „Post-Kyoto“-Periode (2013 bis 2020) – minus 1,74 (Prozent pro Jahr).
- Für Phase 4, für den Zeitraum 2021 bis 2030, war von der EU im Kontext des Paris Abkommens im Jahre 2018 ein LRF von minus 2,2 in Kraft gesetzt worden.
- Mit dem Ff55-Paket, nach der Europawahl im Mai 2019 in den Grundzügen beschlossen, wurde der LRF für dieselbe Phase 4 jüngst im Trilog-Verfahren vom 18. Dezember 2022 in einem so gut wie rechtskräftigen Beschluss auf minus 4,2 (ab 2024) verschärft.
Mit diesen Werten für den LRF kann man die enorme Ambitionssteigerung im aktuellen Ansatz der EU gut quantifizieren. Für Stationäre Anlagen geht die Ambition von 1,74 auf schließlich, ab 2024, 4,2 pro Jahr hoch: D.i. eine Steigerung um den Faktor 2,4, also auf das Zweieinhalbfache. Über alle Sektoren gesehen – es sind inzwischen der Luft- und Seeverkehr (innerhalb der EU) hinzugekommen – stellt sich ein durchschnittlicher LRF für die Periode 4 auf 2,9; gegenüber 1,74 ist das eine Ambitionssteigerung um einen Faktor 1,7, also auf fast das Doppelte.
2. Die finanzielle Bedeutung der 2022 ETS-Reform
Mit dem so konstruierten Cap stellt die Fläche unter der abwärts geneigten Geraden ein Budget dar, z.B. für die aktuelle Periode von 2021 bis 2030. Das ist die Summe aller Emissionsberechtigungen, die in dieser Periode ausgegeben werden soll. Der Kommissionsvorschlag für das aktuelle Gesetzespaket aus 2021 sieht in Summe „nur noch“ 12,5 Mrd. Berechtigungen zur Vergabe vor. Die geltende Beschlusslage für dieselbe Periode von 10 Jahren aus dem Jahre 2018 hatte noch deutlich mehr an Rechten vorgesehen, das wird nun korrigiert, verknappt. So die klimapolitische Bedeutung des Vorgangs von historischer Bedeutung, die allein im Fokus der medialen Berichterstattung stand.
Klimapolitik als Emissionsminderungspolitik arbeitet im Kern mit Emissionsrechten. Die Staaten nehmen Besitz von der Allmende „Erdatmosphäre“ und steuern die Überbeanspruchung durch begrenzte Rechtevergabe, meist gegen Entgelt. Insofern geht es auf der Rückseite der Minderungspolitik immer um Geld für „den“ Staat. Im aktuellen Fall geht es um sehr viel Geld – zugleich geht es immer auch darum, welche der staatlichen Ebenen im Mehrebenensystem „EU“ welchen Anteil des Geldes erhält. In der aktuellen Berichterstattung zu dem Einigungs-Vorgang im Trilog fehlte die zur finanziellen Kehrseite fast vollständig.
Der Preis für eine Berechtigung liegt gegenwärtig bei etwa 80 €. So gerechnet geht es bei 12,5 Mrd. Berechtigungen um die Vergabe eines Werts von 1.000 Mrd. €; gut, davon werden einstweilen 57 % entgeltlich noch vergeben – somit geht es um einen Zufluss in Kassen der EU oder von Mitgliedstaaten in der Größenordnung von mindestens 570 Mrd. € bis 2030. Die beiden deutschen Pakete von 100 bzw. 200 Mrd. €, gar noch kreditfinanziert, machen sich demgegenüber schmächtig aus. Was im Trilog-Paket beschlossen worden ist, kommt allein im ETS-Teil an die Größenordnung von Next GenerationEU (750 Mrd. €) fast heran. Und das sind teilweise Eigenmittel der EU, die auch zur Deckung der Kreditaufnahme für Next GenerationEU verwendet worden sind.
Man könnte skeptisch werden und denken: Wenn es doch um viel Geld geht, welches die Staaten aus der Vergabe von Emissionsrechten erzielen können: Dann haben sie vermutlich eigentlich kein Interesse an einer Verknappung, dann stehen klimapolitisches und finanzpolitisches Interesse gegeneinander. Das aber ist nur halb gedacht. Bei Verknappung steigen eben auch die Preise der Rechte – das finanzielle Aufkommen ist nicht proportional zur vergebenen Menge, es kann deutlich überproportional steigen. Die enorme Ambition, die die EU mit diesem Paket gezeigt hat, spricht dafür, dass das zur Verfügung stehende Rechte-Volumen eher überzeichnet werden wird, die Preise also steigen werden. Dafür, dass sie nicht durch die Decke gehen, kann die Politik ggfls. auch leicht sorgen. Das erfolgreiche System soll natürlich expandieren, soll heißen: weitere Aktivitäten integrieren. Ansteht z.B. die Ausweitung bei Flügen und Schiffsverkehr, dass die Beschränkung auf lediglich innereuropäischen Verkehr fällt. Dann müssen neue Rechte ins System geschleust werden, und bei einer solchen Gelegenheit kann man einen zu hohen Preiseffekt korrigieren.
