Der Rüstungskontrollvertrag „Open Skies Treaty“ (OST) ist eine Errungenschaft aus der Phase des Ende des Kalten Kriegs, der Phase der Blockauflösung. Der OS-Vertrag stammt aus dem Jahre 1993, im Jahre 2002 ist er in Kraft getreten.
Es geht um eine doppelte Zielsetzung. Der Vertrag hat vor allem eine auf Europa bezogene spezifische Funktion, und zwar im Bereich konventioneller Waffen: Er soll Vorbereitungen für konventionelle Kriegshandlungen, einen „Aufmarsch“, beobachtbar machen, insbesondere in Krisenzeiten. Er ist Teil einer darauf gemünzten Drei-Säulen-Architektur, hinzugehören noch das Wiener Dokument sowie das Abkommen über konventionelle Waffen in Europa. Der Vertrag sollte zum anderen Rüstungskontrollabsprachen überwachen helfen, die Aufgabe der sog. „Verifikation“ – da liegt die auch transatlantische und nukleare Komponente. Mit China hat dieser Vertrag somit herzlich wenig nichts zu tun.
Es handelt sich um einen multilateralen Vertrag, derzeit gehören ihm 34 Vertragsstaaten an, darunter fast alle NATO-Staaten, darüber hinaus die EU-Staaten Finnland und Schweden sowie Russland, Belarus, die Ukraine, Bosnien-Herzegowina und Georgien. Und natürlich die USA und Kanada. Die Idee des Vertrages ist Transparenz zu schaffen und damit Informationen zu gewähren und Vertrauensbildung zu fördern.
Die Reaktion Europas auf die US-seitige Kündigung des Open-Skies-Abkommens
Ihre Mitgliedschaft in diesem Rüstungskontrollvertrag haben die USA am 22. Mai gekündigt, ihr Austritt tritt am 22. November 2020 in Kraft.[1] Das Verfahren der (fehlenden) Abstimmung mit den Verbündeten in Europa, in der NATO, erinnert an die Vorgehensweise bei der Kündigung des INF-Vertrags. Der aber war nur ein zweiseitiger – hier hingegen handelt es sich um einen multilateralen Vertrag, dessen Ableben Europas Interessen viel stärker tangiert als das des INF-Vertrags.
Neuartig war in diesem Fall die umgehende und öffentliche Opposition von Staaten in Europa. In einer gemeinsamen Erklärung haben Deutschland, Belgien, Finnland, Frankreich, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Tschechien, Spanien und Schweden ihr Festhalten am Vertrag betont.[2] Faktisch haben wir hier die Manifestation einer gleich doppelten Spaltung vor uns, innerhalb der NATO und innerhalb Europas, zwischen Ost und West – es fehlt eben die Stimme Polens. Obwohl das faktisch ein unerhörter Vorgang ist, fand er keine öffentliche Aufmerksamkeit – vielleicht ist korrekt, was die Auguren sagen, dass die Staaten, die nicht unterschrieben haben, eigentlich doch einstimmen in die formulierte Position der Europäer, die die Stimme erhoben haben. Zweifelsfrei markiert dies einen überdeutlichen NATO- internen Riss zwischen den USA und Europa.
Der Grund der Spaltung liegt in einem Gegensatz der Interessen. Hinzu kommt aber auch, dass ein Gegensatz im Verfahren existiert. Die USA nutzen die Kündigung, ihren Ausstieg, zu einem Anschwärzen mit Waffen der Rechtsverdrehung, mit rüstungskontrollpolitischen Instrumenten. Dass Rechtspositionen hier – von einem Staat des westlichen Lagers, mit Rechtsstaat-Geschichte – lediglich als Waffen gebraucht werden, diesen „hybrid war“-Ansatz durchschauen die Regierungen in Europa selbstverständlich leicht, die dortigen Medien hingegen nicht.
Um das durchschauen zu können, hat man in die Mittel des Vertrags aufzublenden.
Das Funktionieren des Open-Skies-Vertrag
Mittel sind sog. Beobachtungsflüge – ich folge hier der Darstellung von Oberst a.D. Wolfgang Richter (SWP).[3] Richter ist ehemaliger Abteilungsleiter am Zentrum für Verifikationsaufgaben der Bundeswehr. Die Flüge werden nach kurzfristiger Ankündigung gestartet. Die Absicht dazu hat der beobachtende Staat demjenigen Staat, der beobachtet werden soll, mindestens 72 Stunden im Voraus mitzuteilen. Die gewählte Flugstrecke hingegen wird ihm erst zur Kenntnis gegeben nach Ankunft der Beobachter-Crew am vertraglich festgelegten Startort.
Danach erfolgt eine Abstimmung, die in weniger als acht Stunden zu Ende gekommen sein muss. 24 Stunden nach Vorlage des Flugplans kann der Beobachtungsflug beginnen. Dem beobachteten Staat ist es somit verwehrt, wesentliche Veränderungen vorzunehmen, etwa größere Truppenverlegungen.
Beobachtungsflüge sind durch den Ausbau der Satelliten-Überwachung nicht etwa obsolet geworden, wie viele Laien-Beobachter unterstellen. Sie haben gegenüber der Beobachtung qua Satelliten vielmehr Vorteile: Sie sind flexibler, Open-Skies-Flüge können kurzfristig und lageangemessen über einem Gebiet nach Wahl des beobachtenden Staates erfolgen. Während der Ukraine-Krise im ersten Halbjahr 2014 z.B. wurden die kontingentierten OST_Überfugrechte vom Westen sehr intensiv genutzt. Die Beobachtung im vereinbarten Höhenspektrum ist auch unterhalb einer Wolkendecke möglich, während die optische Satellitenbeobachtung durch Wolken behindert wird.
Man erkennt an dem Design der Überwachungstätigkeit leicht, dass hier ein projektionfreies, ein feindbildfreies Denken von Sicherheitspolitik im Hintergrund Pate gestanden hat. In den Jahren vor 1993, als das Design des OST festgelegt wurde, war es noch herrschende Lehre, dass die Block-Konfrontation, Russland contra den Westen, überwunden sei. Folglich waren rüstungskontrollpolitische Instrumente so zu konzipieren, dass für jeden Teilnehmer eines Vertrages unterstellt wurde, dass er militärische Eingriffsabsichten hegen könnte, die gegebenenfalls als „Angriff“ im Sinne der UN-Charta zu bewerten seien. Angewendet wurde der Vertrag dann, nach dem Jahre 2002, aber wieder im vertrauten Modus des Block-Gegensatzes, d.i. der Westen gegen die OS-Vertragsgemeinschaft „Russland-Belarus“.
Die Wiederbelebung des Denkens in Block-Ggensätzen hat sich zwangsläufig in einer Asymmetrie der Inanspruchnahme der Überwachungsrechte aus dem OS-Vertrag niedergeschlagen. Die Statistik zeigt[4], dass die USA, Kanada und die europäischen NATO-Staaten ihre Flüge fast allein über Russland-Belarus durchführen, dasselbe gilt für die Staaten, die zwar formal der NATO nicht angehören, sich aber so verhalten als ob, wie Bosnien-Herzegowina, Georgien und die Ukraine. Russland verteilt sein Beobachtungsflug-Kontigent recht gleichmäßig über sämtliche NATO-Staaten. Die Flüge aus dem gemeinsamen russisch-belarussischem Kontingent decken prioritär Lettland, Litauen und Polen ab.
In Anteils-Zahlen stellt sich diese Asymmetrie so dar, wie in der Tabelle gezeigt – wobei es sich hier um Durchschnitte für die Zeit von 2002 bis 2019 handelt. Das Bild ist deswegen etwas verzerrt, zu Lasten Russlands, weil innerhalb dieser Perode einiges an Zugängen von Staaten zum westlichen Block zu verzeichnen war.
| Aktiv: Überfliegend | Passiv: beobachtet | |
| Russland/Belarus | 30% | 31% |
| Nato-geneigtes Europa | 55% | 63% |
| USA/Kanada | 14% | 6% |
Das besagt: Die OST-Mitgliedstaaten Europas, im vollen Sinne, d.i. incl. Russland und Weissrussland, führen die bei weitem meisten Beobachtungsflüge aus und sind auch die am häufigsten überflogenen. Die USA spielen, passiv wie aktiv, nur eine geringe Rolle. Aktiv ist das nicht überraschend, die USA haben nie wirklich investiert in die hochspezialisierten Flugzeuge, die für Verifikationsflüge erforderlich sind – zudem werden die Ergebnisse der Vertragspartner eh zwischen allen OST-Staaten geteilt. Sie konnten sich mit einer Trittbrettfahrer-Rolle begnügen. Passiv zeigt der geringe Anteil von Russlands Flügen über den USA, dass Russland für Rüstungskontrollzwecke wohl weitgehend auf andere Aufklärungsmittel setzt.
„Objektiv“ ist es somit so, dass sich Europa und Russland von den USA mit ihrem Alleingang entkoppeln könnten. Die Zahlen sprechen dafür, dass das ihrem gemeinsamen Interesse entspricht. Ob sie es tun werden, ist offen – genauso wie offensichtlich ist, dass die US-Kündigung nicht wirklich dem Interesse der europäischen Allianzparner der USA entspricht.
Die angeführten Kündigungsgründe der USA
Die USA haben ihren Austritt ausführlich begründet.[5] Strukturuell handelt es sich da um eine lange Liste von konkreten Konfliktpunkten, von russischem Verhalten, welches die USA als vertragsbrüchig bewerten – die NATO-Verbündeten folgen dieser Analyse auch. Und das zu Recht. Objektiv ist das richtig.
Allerdings gibt es eine wichtige Unterscheidung. Rechtspositionen können, gerade völkerrechtlich, wo das Verfahrenselement von Recht wenig ausgebildet ist, eben auch als Waffen genutzt werden. Man kann, um da urteilsfähig zu bleiben, zwischen formalem und materiellem Recht unterscheiden. Die Liste von Vorwürfen, welche die USA präsentiert haben, sind in der Waffenkategorie „formales Recht“ rubriziert – da hat es zwischen den USA und Russland bereits eine lange Geschichte von Vorwürfen und Gegenvorwürfen gegeben, und beide Seiten haben eskaliert, haben jeweils Einschränkungen gegenüber dem Vertragstext auf ihrem Hoheitsgebiet vorgenommen und damit gegen formales Recht verstoßen. Beide.
Von alleinigem Interesse ist deswegen die Frage, ob gegen „materielles Recht“ verstoßen wurde. Ein Verstoß gegen materielles Recht liegt dann vor, wenn eine einseitige Einschränkung in einem solchen wechselseitigen Rechtsverstoß-Eskalationsvorgang den Zweck der vertraglichen Vereinbarung essentiell verletzt. Das aber hatten beide Seiten vermieden.
Die lange Liste der USA hier wiederzugeben, ist deshalb sinnlos. Ich übergehe auch die generelle Schlussfolgerung hinsichtlich der Intentionen des russischen Verhaltens, welche die USA aus ihren Feststellungen insinuieren. Das Muster der Argumentation ist klar und simpel: „Wir sind guten Willens, der Gegner nicht – deswegen kündigen wir. Schuld hat der Gegner.“ Dieses Pamphlet hat Wolfgang Richter (SWP) in seiner Analyse unter den Titel „Angriff auf den Open-Skies-Vertrag“ gestellt. Ja, auch bei den diplomatischen Dokumenten bereits geht es um Konfliktaustrag – mit dem Bewusstsein der Öffentlichkeit als Kampfstätte.
Aufschlussreich ist hingegen, einen der Konfliktpunkte herauszugreifen und wirklich zu klären – ich wähle die Flugbeschränkungen über der russischen Enklave Kaliningrad.
Klärung des Vorwurfs am Beispiel Kaliningrad
Der Vorwurf der USA dazu ist im Kündigungsschreiben von US-Außenminister Pompeo so formuliert:
„Russia has also illegally placed a restriction on flight distance over Kaliningrad, despite the fact that this enclave has become the location of a significant military build-up that Russian officials have suggested includes short-range nuclear-tipped missiles targeting NATO.“
In der Tat: Die russische Enklave ist als Vorposten von einer sehr hohen militärischen Bedeutung. Dass Russland ausgerechnet da Beschränkungen seiner vertraglichen Verpflichtungen oktroyiert hat, kann den unbedarften Beobachter, der nicht mehr an Hintergrundinformationen hat als die abstrakte Feststellung „Rechtsbruch“, und das bei der Überwachung ausgerechnet von Kaliningrad, äußerst mißtrauisch stimmen. Diese Gestimmtheit kann aber auch durch Abstraktion herbeigeführt sein, sie kann ein Mittel der Desinformation gegenüber der eigenen Bevölkerung sein. Deswegen ein Blick, ich betone beispielhaft, ins Detail, in die Geschichte des Konflikts dort.
Als erstes gilt, wie immer: Man lese genau! Der Vorwurf der USA lautet lediglich: „Russia has … placed a restriction on flight distance over Kaliningrad.“ Mehr nicht. Nun ist diese Enklave klitzeklein – man könnte also schon misstrauisch werden, ob eine unilateral verfügte Restriktion der Fluglänge bei einem so kleinen Gebiet in der Sache, der Aufklärung, ernstlich eine Restriktion ist – ob sie vielleicht lediglich eine rechtliche Restriktion ist, in der Sache aber ein Streit um des Kaisers Bart.
Der Hintergrund stellt sich wie folgt dar.
Im OST sind maximale Flugstrecken entsprechend der Größe der überflogenen Gebiete, also sachgerecht, festgelegt. Über den dänischen Färöer-Inseln zum Beispiel gelten Begrenzungen von 250 km, über Tschechien 600 km, über Deutschland 1200 km, über Alaska 3000 km und über dem asiatischen Teil Russlands 6 500 km. Für die Enklave Kaliningrad aber gibt es eine solche Begrenzung nicht. Sie gilt als Teil des westlichen Russlands, wo vom OS-Flugplatz Kubinka aus zu starten ist, folglich ist für die Enklave die maximale Flugstrecke von 5.000 km erlaubt. Diese Regelungslücke kann man ausnutzen. Man kann auch innerhalb eines solchen Vertrages „sticheln“.
Das tat Polen mit einem Flug im Jahre 2014, der über dem nur 15 000 km2 großen Gebiet mehrere Stunden lang dauerte. D.h. für einen so langen Flug gab es keinen sachlich-legitimierten Grund, es wurde dasselbe mehrfach photographiert. Um auf dem begrenzten Gebiet zu bleiben, wurde ein Zick-Zack-Kurs geflogen, der, so die russische Seite, zu erheblichen Sicherheitsproblemen für die zivile Luftfahrt geführt habe. Der lokale Luftraum musste für andere Flüge gesperrt werden. Polen nutzte eben, um zu provozieren, die Vertragsregeln in vollem Umfang aus. Kriegsführung mit rüstungskontrollpolitischen Mitteln könnte man dazu sagen. Oder auch „Kinderkram“.
Verständlicherweise wollte Russland sich das nicht noch einmal bieten lassen. Naheliegend war die Einführung eines Streckenlimits speziell für die Enklave sowie die Designierung eines eigenen Startflughafens für Flüge über die Enklave.
Der OS-Vertrag verlangt aber, dass alle Modifikationen der Vertragsbestimmungen kooperativ vereinbart werden müssen, unilaterale Regeländerungen lässt er nicht zu. Wenn ein Vertragsstaat seine Kinderspiele mit OST-Mitteln weiter betreiben will, dann kann er jede sachgemäße Ergänzung verhindern. Man kann weitergehen und formulieren: Wenn Polen den USA, gegen die Interessen der anderen NATO-Partner in Europa, eine weitere Steilvorlage für eine Kündigung geben wollte, dann würde es sich so verhalten, wie in diesem Falle geschehen.
Um eine Wiederholung zu vermeiden, erklärte Russland daraufhin ein Streckenlimit von 500 km für Flüge über diesem Gebiet, die am Flugplatz Kaliningrad gestartet werden sollten. Die einseitige russische Flugstreckenbegrenzung über Kaliningrad verhindert es nicht, den Vertragszweck zu erfüllen, denn Beobachtungsflüge über der Enklave bleiben in ausreichendem Umfang möglich. Sie ist nicht so gestaltet, dass man nicht sehen könnte, was im Gebiet Kaliningrad stationiert wird.
Eine wirkliche Einschränkung der Ziele des Vertrags (material breach) ist somit nicht vorgenommen
worden. So kann man sehr wohl, auch in rechtlichen Kategorien, unterscheiden.
[1] https://www.state.gov/on-the-treaty-on-open-skies/
[2] https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/gem-erklaerung-open-skies/2343888
[3] https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/aktuell/2020A38_open_skies.pdf
[4] https://openskies.flights
[5] https://www.state.gov/on-the-treaty-on-open-skies/
Bildquelle: Pixabay, Bild von Military_Material, Pixabay License
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